Kvalita služeb v oboru vodovodů a kanalizací

Kvalita služeb musí být jednou ze zásadních priorit v oboru vodovodů a kanalizací (VaK). Vyplývá to z veřejného charakteru tohoto oboru, což deklaruje také i zákon o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu, když uvádí … Vodovody a kanalizace pro veřejnou potřebu se zřizují a provozují ve veřejném zájmu. Není cílem se zabývat podrobným rozborem definice kvality, která je vynucována naší platnou národní legislativou, která je nejen v souladu s právním řádem Evropského společenství, ale je často přísnější a to s ohledem na ochranu zdraví obyvatelstva a ochranu životního prostředí.

Ing. Ota Melcher
RNDr. Miroslav Vykydal
SOVAK ČR
Praha

Náš právní řád definuje řadu podrobných hodnot a ukazatelů, které mohou sloužit jako ukazatele kvality služeb. Zákon o VaK definuje povinnost provozovatele … Provozovatel je povinen provozovat vodovod nebo kanalizaci v souladu s právními předpisy, kanalizačním řádem, podmínkami stanovenými pro tento provoz rozhodnutími správních úřadů …, což vytváří ucelený systém dostatečně podrobných a konkrétních dokumentů pro každé provozované technické zařízení (např. provozní řády VaK, podmínky stanovené rozhodnutím orgánu veřejné správy). Tato veškerá dokumentace je přístupná vlastníkům VaK, její plnění musí být dle zákona pravidelně vyhodnocováno a výsledky jsou zveřejňovány (viz vedení provozní evidence a informační povinnosti vlastníků a provozovatelů VaK).

Porušení těchto povinností je sankcionováno ze zákona, správní delikty jsou postihovány finančními pokutami. O jejich udělení rozhodují opět odborné orgány veřejné správy, podnět k zahájení řízení o správním deliktu může dát jak vlastník VaK tak i odběratel služeb.

Jako doplnění tohoto systému (zvýšení úrovně hodnocení kvality služeb) se nabízí nové, zatím pouze připravované, normy ISO zabývající se právě kvalitou řízení provozování VaK a kvalitou služeb poskytovaných zákazníkům (kvalita vnitřních a vnějších procesů).

Proč vznikají nové normy ISO, co je jejich podstatou a jaký je vztah těchto speciálních oborových norem ISO k běžně užívaným normám řady ISO 9000, ISO 14000.

Voda představuje celosvětovou výzvu pro 21.století, a to jak ve smyslu řízení dostupných vodních zdrojů, tak i zajištění přístupu světové populace k pitné vodě a odkanalizování. Spojené národy v roce 2002 uvedly, že přístup k vodě je základním lidským právem a ve spojení s národními vládami vytýčily ambiciózní cíle s názvem „Cíle rozvoje tisíciletí“ , které povedou ke zvýšení přístupu k dodávkám vody a odkanalizování zejména v rozvojových zemích.

Vodohospodářská zařízení přispívají k sociální soudružnosti a ekonomickému rozvoji v rámci komunit a kvalita a účinnost těchto služeb mají dopady na doslova všechny činnosti společnosti. Pomocí integrovaného řízení vodních zdrojů a zásad udržitelného vývoje také zlepšují ochranu životního prostředí.

Voda je považována za „ekonomické“ a „sociální“ dobro a z toho důvodu by mělo být řízení vodohospodářských zařízení průhledné a mělo by zahrnovat všechnu účastníky identifikované podle místního kontextu. Účastníci by se měli podílet jak na nastavení cílů poskytovaných služeb, tak na vyhodnocování adekvátnosti a účinnosti poskytovaných služeb. Za účastníky vodohospodářských služeb se považují zejména vlastníci VaK, uživatelé služeb VaK, národní a/nebo regionální a/nebo místní státní orgány pověřenými regulací a dohledem nad vodohospodářskými službami, veřejní či soukromí provozovatelé vodohospodářských zařízení, nevládní organizace, výzkumné organizace. Vztah mezi těmito účastníky ve vztahu k vodohospodářským službám se na různých místech světa liší.

Návrh nových norem nepředpisuje konkrétní role různých subjektů/účastníků, ani nedefinuje požadované procesy pro místní, regionální či národní orgány, které se mohou účastnit poskytování vodohospodářských služeb. Tyto normy rozhodně nezasahují do svobodné volby příslušných orgánů ve vztahu k obecné organizaci a řízení vodohospodářských zařízení, normy se vztahují na zařízení, která jsou vlastněna či provozována veřejným či soukromým subjektem a neupřednostňují žádný konkrétní model vlastnictví nebo provozování.

V kontextu nedostatku zdrojů, včetně finančních zdrojů, je třeba zajistit, aby byly investice do zařízení přiměřené a aby byla věnována nezbytná pozornost řádné údržbě a účinnému využívání zařízení. Toto přispěje k účinnému provozu vodohospodářských zařízení a optimalizaci dostupných zdrojů.

Účelem nových norem je příslušným účastníkům poskytnout návod na zlepšení služeb a řízení vodohospodářských zařízení, a to v souladu s obecnějšími cíly stanovenými výše uvedenými mezinárodními mezivládními organizacemi a národními příslušnými úřady. Účelem je usnadnit dialog mezi účastníky, což jim umožní dosáhnout vzájemného pochopení funkcí a úkolů, které spadají do rozsahu vodohospodářských zařízení.

Následující návrhy norem poskytují pokyny pro definování a vyhodnocování služeb poskytovaných uživatelům a pro řízení zařízení na dodávky pitné vodu a odkanalizování odpadních vod.

ISO 24510

Služby týkající se pitné vody a odpadních vod – pokyny pro služby uživatelům

ISO 24512

Služby týkající se pitné vody a odpadních vod – pokyny pro vyhodnocování služeb spojených s dodávkou pitné vody a řízením zařízení

ISO 2451

Služby týkající se pitné vody a odpadních vod – pokyny pro vyhodnocování služeb spojených s odkanalizováním a řízením zařízení

Normy ISO 24511 a ISO 24512 uvádějí v posloupnosti popis vodohospodářských služeb a ve stručnosti popisují fyzické (infrastrukturní) a manažerské (institucionální) komponenty zařízení. Jsou zde uvedeny klíčové záměry pro vodohospodářské služby, které jsou považovány za globálně aplikovatelné v nejširším měřítku , spolu s pokyny pro řízení vodohospodářských zařízení. Tyto se dále vztahují na příklady možných kroků, které lze přijmout k dosažení těchto záměrů. Každý krok může být také charakterizován příslušnými kritérii posuzování poskytovaných služeb. Pro každé kritérium posuzování služeb je zde dále uvedena celá řada možných příslušných výkonnostních ukazatelů, které mohou být použity k vyhodnocení výkonnosti poskytovaných služeb.

Záměrem norem ISO 24510, ISO 24511 a ISO 24512 není definovat systémy specifikací podporující přímou certifikaci shody, ale poskytnout návod pro průběžné zlepšování kvality řízení vodohospodářských zařízení.

Zavedení těchto norem ISO nezávisí na přijetí norem řady ISO 9000 a/nebo ISO 14000. Tyto pokyny jsou ale přesto konsistentní a podpůrné pro normy systémů řízení. Tyto pokyny jsou také konsistentní se zásadou „plánuj-udělej-prověř-jednej“ (PDCA): pomocí dynamického a interaktivního procesu propojují obecné metody a nástroje pro přípravu místním podmínkám přizpůsobených specifikací a cílů, a to spolu s komponenty řízení a činnostmi, které jsou nutné pro vyhodnocování výkonnosti. Zavedení celého systému řízení podle ISO 9001 a/nebo ISO 14001 může usnadnit zavedení těchto pokynů a naopak, tyto pokyny mohou pomoci zavést technická ustanovení norem ISO 9001 a ISO 14001 v organizacích, které se je rozhodnou zavést.

Používání těchto norem je podle pravidel ISO dobrovolné. Tyto normy jsou dostatečně flexibilní a mohou být přizpůsobeny místním, regionálním a celostátním potřebám.

Doporučení uvedená v těchto normách se soustředí na funkce, výsledky a všeobecnou organizaci bez trvání na prostředcích tak, aby bylo umožněno co nejširší užívání těchto norem, a to při uvážení kulturních, sociálně-ekonomických, klimatických a právních odchylek v jednotlivých zemích a regionech po celém světě. Následně je třeba chápat, že očekávání místních uživatelů mohou být nesplnitelná vzhledem k takovým faktorům, jakými jsou klimatické podmínky, dostupnost zdrojů problémy týkající se ekonomické udržitelnosti vodohospodářských služeb, a to obzvláště s ohledem na financování a schopnost uživatele platit za zlepšení. Tyto podmínky mohou omezit zavádění některých ustanovení těchto norem v rozvojových zemích. Pozornost je tedy třeba věnovat určení priorit a těch ustanovení v těchto normách, které napomohou tyto priority realizovat.

Na základě těchto principů je definování pokrytí službami politickou volbou a výslednou výkonnost lze hodnotit pouze s ohledem na cílovou hodnotu.

Tyto normy a konkrétněji ukazatelé výkonnosti , které jsou uvedeny jako příklad, by neměly být v žádném případě považovány za předpoklad či za podmínku zavedení vodohospodářské politiky či realizace projektů a programů.

K vyhodnocení a zlepšení služeb a k zajištění řádného monitorování zavádění mohou účastníci definovat odpovídající počet ukazatelů výkonnosti (UV), které budou vybrány z uvedených příkladů, nebo mohou vypracovat další příslušné ukazatele výkonnosti, a to při uvážení metodiky popsané v normách. UV by se měly vztahovat na cíle, pro které jsou definovány a měly by být použity k nastavení požadovaných nebo cílových hodnot. Ve vztahu ke splnění zásady přizpůsobitelnosti místnímu kontextu tyto normy také uvádějí postupy a nástroje usnadňující místní realizaci, ale nepředpisují žádný konkrétní ukazatel ani žádnou minimální hodnotu či rozsah výkonnosti. Použití UV je jen z jedním z možných podpůrných nástrojů neustálého zlepšování.

Cílem této normy také není definovat specifikace týkající se kvality dodávané pitné vody či odvádění odpadních vod. Toto spadá do odpovědnosti státních a mezinárodních veřejných orgánů. Tato norma se také nezabývá specifikací pro projektování a výstavbu zařízení a vybavení, ani metodami pro analyzování kvality vody.

Norma speciálně zaměřená na služby poskytované uživatelům ISO 24510 se do určité míry ve své podstatě liší od ISO 24511 a ISO 24512. Cílová skupina pro ISO 24510 může být odlišná, vychází se prioritně z pohledu uživatele spíše než z pohledu managementu. Z tohoto důvodu se mohou části ISO 24510, ISO 24511 a ISO 24512 týkat stejných témat, ale vzhledem k různým pohledům a cílovému publiku mohou obsahovat různé pokyny.

Primárním cílem ISO 24511 a ISO 24512 je

• zajištění odpovídající dodávky bezpečné a příjemné pitné vody
• zajistit bezpečné odvádění, čištění a likvidaci odpadních vod k ochraně lidského zdraví a bezpečnosti.

Složitější je definice cílů pro kvalitu služeb uživatelům. Cílem poskytování služeb, pokud jde o potřeby a očekávání uživatelů, je zejména vytvořit systém umožňující přezkoumat běžná očekávání uživatelů, nikoli příslušným úřadům, zodpovědným orgánům či provozovatelům určovat specifické požadavky. Kvalita služby poskytované uživatelům závisí na jejich potřebách a očekáváních a na schopnosti institucí, které vodohospodářské služby poskytují, je naplňovat.

Kromě potřeb a očekávání z pozice uživatelů automaticky uživatelé očekávají, že budou vždy dodržovány i všechny platné zákony a předpisy, které se vodohospodářských služeb týkají.

Protože vodohospodářské služby jsou považovány za základní lidskou potřebu, očekávají uživatelé i potenciální uživatelé, že budou provedeny všechny praktické kroky pro zajištění jejich přístupu k těmto službám. Očekávají také, že příslušné úřady nebo zodpovědný orgán budou rozvoj a poskytování vodohospodářských služeb plánovat a budou je o příslušném harmonogramu informovat.

Formálně je v nových normách definována kvalita služeb takto :

Kvalita služeb

kvalita stupeň, do kterého se plní základní charakteristiky požadavků	služba výsledek procesu
požadavek potřeba nebo vysvětlující vyjádření, všeobecně vyjádřený nebo povinný dokument [ISO 9000:2000]	proces souhrn vzájemně propojených činností, které přeměňují vstupy na výstupy [ISO 9000:2000]

Indikátory výkonů se používají pro měření efektivity a účinnosti veřejné služby, pokud jde o dosahování jejích cílů. Indikátory výkonů by se měly používat v kontextu komplexního systému hodnocení služeb. Tento systém by měl umožňovat tyto indikátory výkonu jasně definovat a pomáhat při jejich interpretaci.

Systém indikátorů výkonů sestává ze souboru indikátorů výkonů, informací o kontextu a proměnných. Navíc je možné pro každý indikátor určit specifické cílové hodnoty a je možné je pravidelně monitorovat, sledovat a dle potřeby upravovat.

Jednotlivé indikátory výkonů by měly být jedinečné a v souhrnu vhodné jako věrná a nestranná reprezentace příslušných aspektů služby.

Každý indikátor výkonů by měl:

• být jasně definován, měl by mít stručnou a jednoznačnou interpretaci;
• být posuzován podle proměnných, které lze snadno a spolehlivě a za rozumných nákladů měřit;
• přispívat k vyjádření úrovně skutečných výkonů, jak byly v určité oblasti dosaženy;
• být vztažen k vymezené zeměpisné oblasti (a v případě srovnávací analýzy by měl být vztažen k téže zeměpisné oblasti);
• být vztažen k určitému časovému období, např. mohou být indikátory roční, čtvrtletní atd.;
• umožňovat jasné srovnání s cílovými hodnotami a měl by zjednodušovat jinak složitou analýzu;
• být ověřitelný;
• být jednoduchý a snadno pochopitelný; a
• být objektivní a měl by se vyhýbat jakémukoli osobnímu či subjektivnímu hodnocení.

Indikátory výkonů se zpravidla vyjadřují jako poměry proměnných. Tyto poměry mohou představovat poměrné hodnoty (vyjádřené např. v %) nebo nepoměrné hodnoty (vyjadřované např. v Kč/m³). V případě nepoměrných hodnot by měl jmenovatel představovat dimenzi systému (např. počet připojení; celkovou délku vodovodního potrubí; roční náklady). To umožňuje provádět srovnávání v průběhu času nebo srovnávání systémů různé velikosti.

Proměnné, které mohou v průběhu času podstatně měnit hodnotu (např. roční objemy odběru/vypouštění), zejména ty, které nejsou pod kontrolou veřejné služby, by neměly stát jako jmenovatelé v poměrech vyjadřujících indikátory. Výjimku je možné připustit, pokud se čitatel proměňuje ve stejné proporci jako jmenovatel.

Pro výpočet každého indikátoru by mělo být definován jasný algoritmus. Pravidlo by mělo specifikovat všechny proměnné, které jsou potřeba, i jejich algebraickou kombinaci. Jako proměnné mohou vystupovat údaje generované a spravované v rámci veřejné služby (údaje veřejné služby) nebo údaje vnější (externí údaje). V kterémkoli případě je třeba posoudit a ověřit také jakost údajů. Interpretace indikátorů výkonů by se neměla provádět bez ohledu na kontext, zejména pokud jde o srovnávání s jinými případy. Informace o kontextu, která doplňuje indikátory výkonů, by měla brát v úvahu také charakteristiky systému a regionu, v němž jsou služby poskytovány.

Rozhodující jsou vlastnosti proměnných, každá proměnná by měla:

• vyhovovat definici indikátoru výkonů či informaci o kontextu, pro něž se využívá,
• odkazovat na stejnou zeměpisnou oblast a na stejné časové období či referenční datum jako indikátor výkonů či informace o kontextu, pro něž se využívá, a
• být tak spolehlivá a přesná, jak to vyžadují rozhodnutí, jež se na jejím základě budou přijímat.

Některé proměnné představují externí údaje a jsou především informativní, jejich dostupnost, přesnost, referenční data a limity ohledně odpovídající zeměpisné oblasti nemá zpravidla dotyčná veřejná služba pod kontrolou. V tomto případě by měly být proměnné všude, kde je to možné, shromažďovány z oficiálních zdrojů, které zahrnují informace o přesnosti a spolehlivosti dotyčné proměnné či proměnných a informace zásadně důležité pro hodnocení či interpretaci dotyčného indikátorů výkonu.

Informace o kontextu definují takové charakteristiky systému, jež jsou relevantní pro interpretaci příslušných indikátorů výkonů. Existují dva možné typy informací o kontextu:

• Informace popisující čistě kontextové a externí faktory, které nejsou pod kontrolou dotyčné veřejné služby (např. demografické, topografické, klimatické a další údaje), a
• Charakteristiky, které mohou být ovlivňovány pouze rozhodnutími managementu v dlouhodobém časovém horizontu (např. stáří infrastruktury).

Kvalita údajů by měla odrážet význam prováděného hodnocení. Aby měli uživatelé indikátorů výkonů a informací o kontextu povědomí o spolehlivosti dostupných informací, je třeba mít systém, z něhož vyplývají informace o jakosti údajů. Bez takového systému by byla hodnota indikátorů výkonů pochybná.

Doporučovaný stupeň důvěryhodnosti určitého indikátoru výkonů je možné posuzovat, pokud jde o jeho přesnost a spolehlivost. Přesnost popisuje chyby měření při získávání vstupních údajů. Spolehlivost popisuje nejistotu ohledně toho, jak dalece může být zdroj údajů spolehlivý.

Příklad možného postupu při hodnocení kvality služby

Jako veličina hodnocení je zvolena Cena za službu.

Výsledkem průzkumu očekávání uživatelů je :

Uživatel očekává, že cena za službu bude slušná a že zodpovědný orgán zajistí, aby finanční dostupnost nebyla překážkou přístupu ke službě.

Návrh na uspokojení očekávání uživatelů:

Provozovatel, zodpovědný orgán a příslušné úřady by se měly snažit poskytovat službu za “slušnou cenu”. Za účelem zjištění, co se míní slušnou cenou, je třeba vzít v úvahu následující prvky:

• finanční dostupnost
• celkové náklady
• historické cenové úrovně
• návratnost investice

Aby byla slušná cena pro uživatele přijatelná, může být nezbytné poskytnout veřejnosti informace ohledně součástí ceny a míry, do jaké jsou náklady na službu hrazeny z příjmů od uživatelů.

Je třeba stanovit rozsah, povahu a účel příslušných dotací, stejně jako jakékoli výpočty ohledně dostupnosti po uživatele. Je třeba také poskytnout informace o faktorech, které mají dopad na odchylky ceny (např. inflace nákladů, nařízení v oblasti životního prostředí, mimořádné události, rozšiřování sítě, jakost a dostupnost vody, daně atd.)

Způsob hodnocení:

1. Proměnlivost ceny s ohledem na historické cenové úrovně
2. Míra návratnosti výdajů a míra pokrytí dotacemi
3. Finanční dostupnost služby
4. Konkurenceschopnost ceny za službu (kde je to relevantní, např. poměr cen balené vody a ceny vody z vodovodu)

Indikátory výkonu pro Cena za službu:

Indikátor výkonu 1: Finanční dostupnost poplatků za připojení (%)

Definice: Cena za nové připojení ke službě v oblasti požadující rozšíření sítě v poměru k průměrnému příjmu v dotyčné oblasti.

Pravidlo zpracování: Cena za nové připojení ke službě v oblasti požadující rozšíření sítě / Průměrný měsíční příjem domácnosti v dotyčné oblasti x 100

Indikátor výkonu 2: Finanční dostupnost poplatků za službu (%)

Definice: Cena za službu v oblasti v poměru k průměrnému příjmu v dotyčné oblasti.

Pravidlo zpracování: Cena za službu v oblasti / Průměrný měsíční příjem domácnosti v dotyčné oblasti x 100

Poznámka:
Procedura pro odhadnutí měsíčního příjmu domácností v oblasti by měla být jasně stanovena předem, a to ve shodě všech zúčastněných stran.

Nové normy ISO poskytují celému našemu oboru novou příležitost. Příležitost ke zvýšení kvality služeb formou definice systému pro hodnocení kvality. Nezačínáme přitom od nuly. Řada indikátorů kvality je obsažena v legislativě, řada se využívá v interní podobě. Systém ISO však poskytne jinou – vyšší – úroveň, přispěje ke konkrétnímu naplnění požadavků na poskytování služeb v oboru VaK v souladu s nejlepší mezinárodní praxí.

Příspěvek z konference Provoz vodovodů a kanalizací
VAKIFO 2006